褚蒜子第二次执掌朝政与第一次不同，如果第一次执掌朝政是为了儿子司马聃的话，那么第二次就纯粹是为了国泰民安，毕竟一个动乱的国家对任何都没有好处，所以第二次执政的褚蒜子就不再纠结于是否需要维护司马氏的统治地位，而更多的是从国家的角度开始考虑问题了。
所以，面对纷繁复杂的政治局面，以及对司马氏的失望透顶，褚蒜子决定启用自己的老情人桓温，因为她坚信只有桓温才能富国强兵，才能让国家摆脱动乱的局面；也只有桓温能够压制这些阻碍社会发展的士族门阀们。
于是，褚蒜子派出了大长秋沈赤黔带着懿旨前往赭圻城宣大司马桓温进京辅政，大长秋一职起源于汉代，因为皇后大多居住在长秋宫，所以皇后所属官员的最高负责人便被称之为大长秋。
大长秋在褚蒜子之前一般都是由宦官担任，但是褚蒜子因为执政的需要，所以第一次任用非宦官担任大长秋，来作为自己与朝廷之间的联络官。
而褚蒜子第二次执政之后，首先就提拔了宁新县男沈赤黔任大长秋，而之所以选择沈赤黔担任大长秋，另一个重要的原因就是为了推崇守洛阳而死的沈劲，沈劲是东晋建国以来少有的忠勇之士，选用侍奉沈劲香火的沈赤黔任大长秋就是为了表彰沈劲的忠勇，以作为下饶表率。
而另一个重要原因就是沈赤黔出身寒族，与朝廷当中的顶级门阀士族们几乎没有任何来往，褚蒜子选择重用沈赤黔，心思其实跟桓温一个样，就是重用培养寒族人士，逐步的摆脱对士族门阀的依赖。
桓温在赭圻城见到前来宣旨的竟然是沈劲的侄子沈赤黔之后，一时之间竟然摸不着头脑，在看到褚蒜子宣他入朝进京辅政之后，立即就明白了褚蒜子的用意，在沉思了片刻之后，出于对褚蒜子的信任和对她儿子之死的愧疚，桓温决定听从褚蒜子的宣召，进京辅政。
其实桓温跟褚蒜子相识这么多年，二人也一直都有着共同的理想和情怀，之前的褚蒜子因为儿子司马聃的缘故所以才一直致力于维护司马氏的统治，不断的打击和压制桓温势力的崛起。
对于这一切，桓温其实心里是明白的，所以在对待朝廷的事情上，他也一直都在克制自己，尽管他通过手段夺取了下州郡的控制权，但是对于中央朝政一直没有动手，仅仅是安插了几个人而已，为了就是怕跟朝廷彻底撕破脸而影响自己跟褚蒜子的感情。
而现在褚蒜子一改之前的打压态势，主动邀请自己进京辅政，其实就是向桓温表示自己已经放下了以前的执念，现在就是单纯的为了国家，而桓温显然也捕捉到了褚蒜子的想法的改变，所以才决定放下芥蒂进京辅政，帮助褚蒜子稳定局势。
为了避免引起不必要的恐慌以及对褚蒜子的信任，桓温这次并没有率领军队进京，而是只带了一些随从进京，桓温的低姿态进京也博得了京城官员们对他的信任，京城里的顶级门阀和司马昱等人也都认为桓温此次进京不再是威胁，所以对于桓温进京辅政之事也就没有那么激烈的反对了。
到了京城之后，桓温才发现原来自己的《七项事宜疏》在朝堂之上引起了这么大的争议，更让桓温想不到的是，一向惟自己马首是瞻的郗超与江彪二人居然也如此激烈的反对此奏疏，这也让桓温意识到士族门阀们对于家族的权益是多么的看重，对他们来所谓的国家与民族的利益都比不上他们的家族利益重要，可是正是这群以家族利益高于国家利益的统治阶层的存在才阻碍了社会的进一步发展，也使东晋王朝始终积弱积贫，无法恢复故土、收复中原。
但是，士族门阀们的势力又是如茨强大，若是强硬推行的话又势必会逼反他们，造成社会的大动荡，而东晋王朝再也经不起这样的折腾了，因此褚蒜子建议，可以先从对士族们影响比较的土断开始，逐步的推进改革。
褚蒜子之所以建议土断开始，虽然土断政策也不可避免的会触碰到士族们的利益，但是又不会动摇他们的根基，只是让他们损失一点利益而已，而这点损失又在他们的可承受范围之内。
而另一个更重要的原因就是土断政策已经推行了数轮，因为效果显着，所以也得到了部分士族门阀当中开明人士的支持。
土断政策最早可以追溯到西晋初年，早在晋武帝司马炎当政时期，汝南王司马亮、司空卫瓘就曾上书晋武帝，建立推行土断，恢复汉代乡举里选法，即户籍都按住地编定，取消客籍户，举荐人才由乡里来评定。
当然，西晋年间的土断主要是为了解决人才举荐，为的是纠正九品中正制的弊端，而东晋推行土断更多的是为了针对当时侨人和侨州郡而实行的政策。
在桓温在荆州推行土断之前，晋成帝司马衍就曾推行过土断，因为当时的年号是咸康，所以也称之为咸康土断。
咸康土断推行的主要原因是因为江淮地区发生了流民叛乱，为了解决流民问题，晋成帝下令推行土断政策，这也是东晋第一次推行土断。
其实东晋建立之初，就面临着流民问题，当时因为永嘉之乱，五胡肆掠中原，北方大量流民涌向南方，东晋王朝为了安置这些流民，就设立了许多侨州、侨郡、侨县来进行安置，流民只在这种侨立的地方机构登记，所以也被称为侨人，侨饶户籍称为白籍，不算正式户籍，入白籍者不负担国家调役。
侨人有的相对集中，有的居住分散，“十家五落，各自星处，一县之民，散在州境，西至淮畔，东届海隅”。他们虽在侨县登记户籍，却不住在侨县寄治的地方。侨州和它所属的郡县也不是都在一处，有的相距很远，管理极为不便。
侨州、郡、县开始也只是办事机构，并无实土，所以仅在晋陵一个郡当时就侨立了徐、兖、幽、冀、青、并等六州的十多个郡级和六十多个县级机构。
各州侨人既和原来的江南土着百姓杂处，又彼此相互混居，却分属于不同的州、郡、县管理。
流民南下之初，多数还想重返故里，所以莫不各树邦邑，思复旧井。而且流人初到，并无产业，为了安抚他们，凭借他们的武力为北伐资本，也不能不给以优抚特权。
但是因为东晋的统治阶层不思进取，枕于享乐，所组织的几次北伐接连失败，流民重返绝望，居处的久了，人民就要安其业。
侨人中的上层已多占有田园别墅;下层的除了沦为部曲、佃客、奴婢者外，也通过开荒或其他手段取得少量土地，成为自耕农民。
他们与土着百姓生活无异而负担不同，所以让江南等地的土着居民很是不满，再加上士族们又从中渔利，所以最终爆发了江淮流民大起义，东晋王朝费了好大劲才镇压下去，所以基于此，晋成帝决定推行土断。
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